Меню

ЕС меняет свое отношение к политическим беженцам

Центр внешней политики «Укрытие от шторма» Европейского совета по делам беженцев еще в 2014 году опубликовал доклад, где были описаны типы проблем, с которыми может столкнуться Европа со стороны Российской Федерации. Тогда речь шла о политических беженцах и людях, ищущих международную защиту в странах ЕС. За последние три года понятие «политический беженец» пришлось корректировать несколько раз. Политические беженцы из России alter idea Хотя о беженцах из бывшего Советского Союза не так много информации, как о вынужденных мигрантах из других стран, в числе приоритетных направлений для политического реагирования были названы война в Украине, убийства и преследования гомосексуалистов в Чечне, а также репрессии в Таджикистане. В докладе говорится, что люди вынуждены бежать из своих стран и просить политическое убежище там, где они гарантировано получат юридическую защиту и социальную помощь. Однако уже в 2016 году Россия прочно заняла 9 место в списке стран, провоцирующих политическую эмиграцию в Европейский Союз. Заявления о предоставлении убежища подали 27875 человек. Этот показатель оказался максимальным за всю постсоветскую историю РФ. Европейское управление по оказанию помощи в предоставлении убежища (EASO) также сообщает, что примерно половина заявителей из России – это дети, что свидетельствует о неточности статистических данных, так как существует целая категория взрослых россиян, не желающих афишировать свои миграционные настроения. Чаще всего беглецы обращались к немецким и польским властям. В 2016 году из Украины также было значительное число людей, ищущих международную защиту в Европе (12 475); далее идут Армения (8 505), Грузия (8 315), Азербайджан (5 735), Молдова (3,655) и Таджикистана (3 210). Не все те, кто бежал из бывшего Советского Союза в поисках защиты, смогли освоиться на европейском континенте. Россияне, украинцы и таджики стремились в основном в Польшу, в меньшей степени (преимущественно украинцы) предпочитали Чешскую Республику, Словакию и Испанию. В то же время беженцы из Ближнего Востока и Северной Африки пытались попасть в другие государства ЕС. Связано это и с тем, что, как оказалось, из РФ и того же Таджикистана не так-то легко выехать, страны бывшего СССР по-прежнему остаются «закрытыми» от внешнего мира.

Степень защиты и концепция «безопасной страны происхождения»

Люди, приезжающие из бывшего Советского Союза, сталкиваются с неоднозначными шансами получить убежище: ЕС не имеет единого законодательства в этой области, поэтому все зависит от уровня либерализма властей страны прибытия. Согласно данным 2016 года, опубликованным Евростат, различия делаются и по отношению к гражданам России, Украины и Таджикистана - одни и те же случаи могут оцениваться по-разному. Та же Польша предоставляет минимум «защитных мер» при рассмотрении заявлений о предоставлении статуса политического беженца, в целом страны ЕС не последовательны при рассмотрении требований защиты от преследований. Так, РП приняла у себя только 8,1% просителей из РФ, тогда как в Австрии этот показатель достиг 42,6%. Больше того, европейская бюрократия на тот момент (2015 год) не считала актуальным создание общих законодательных стандартов и рекомендаций на уровне ЕС.

Технологии отказа и требования единой политики

Альтернатива внутренней защиты – еще один механизм, позволяющий легальным образом отказать в предоставлении статуса беженца лицам. Концепция АВЗ в настоящее время не применяется  во всех странах, но использовалась в прошлом по отношению к заявителям из Российской Федерации. Это было связано с миграционным оттоком бывших боевиков из Северного Кавказа и членов их семей. Никаких ограничений не выставила разве что Франция, но спустя некоторое время стало очевидно, что подобный контингент беженцев подпадает под категорию «потенциально проблемных». С 2015 года особым образом проверяются представители ЛГБТ-сообщества, однако после вполне обоснованных данных о массовых расстрелах геев в Чечне позиция французских (и не только) властей несколько смягчилась. Остаются неясными и чисто методологические проблемы: как определить степень защиты, доступную на местном уровне? в каких случаях необходимо оценивать повышенные риски, а в каких – только проверять предоставляему информацию? Сейчас Европа наиболее либерально относятся к грузинским гражданам. В ЕС это государство классифицируется как страна, граждане которой, как предполагается, не подвергаются риску преследования или нанесения вреда. Недавно Грузия была определена как «безопасная страна происхождения» во Франции и добавлена в списки «безопасной страны происхождения» в Австрии, Бельгии и Нидерландах. То есть рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища обрабатыватывалось в соответствии с ускоренными процедурами, при условии меньшего количества гарантий и более коротких временных ограничений. Помимо Грузии, Нидерланды в 2016 году в этот список добавили Украину. Поскольку число заявок на получение убежища в Европе с 2015 года резко увеличилось, мы стали свидетелями появления различных стратегий борьбы с большим количеством беженцев. Возникло множество дополнительных физических или правовых барьеров, призванных сдерживать людей от прибытия в ЕС и стимулировать ответственные решения тех, кто ищет международную защиту за границами своей родины. Основное внимание было уделено маршрутам Центрального и Восточного Средиземноморья, куда прибыло большинство людей, а также Западным Балканам, которые были закрыты в 2016 году. Польша ввела ряд ограничительных мер для лиц, проникающих в страну через белорусский участок границы, а также для чеченцев и таджиков. С 2016 года в Тересполе людям отказывают в праве въезда на территорию РП, несмотря на предоставляемые доказательства преследования в их родных странах. Пограничники игнорируют просьбы лиц, которые обращаются за международной помощью, часто действуют намеренно, чтобы унизить иностранных граждан, а то и оскорбительно отзываются об их этническом происхождении. Совсем недавно, несмотря на временную меру, введенную Европейским судом по правам человека, доступ к процедуре предоставления убежища был закрыт для чеченца, пытавшегося въехать в Польшу из Беларуси. В то же время согласно пресс-заявлению польского министерства иностранных дел, временная мера не применяется в отношении иностранцев, которым было выдано постановление Страсбургского Суда. Помимо отказов на въезд, которые затронули тех, кто прибыл из российских регионов, европейские страны также полагались на некоторые юридические концепции, такие, как концепция «безопасной третьей страны», позволяющей властям отклонять заявки без рассмотрения на том основании, что другая страна может предоставить защиту заявителю. Однако административный суд Хельсинки, рассматривая жалобы некоторых россиян об отказе в предоставлении убежища, постановил, что заявители не могут считаться защищенными в России исключительно на том основании, что им были предоставлены визы или виды на жительство. Поэтому необходимы другие основания для рассмотрения. Кроме того, Россия не может считаться безопасной третьей страной для заявителей на основаниях, представленных Финской иммиграционной службой. В 2016 году Эстония также начала применять концепцию «безопасной третьей страны», чтобы отклонять заявления о предоставлении убежища, поданные физическими лицами, ранее проживающими в России. Несколько случаев были рассмотрены эстонскими судами, в том числе Таллиннским окружным судом, который пришел к выводу, что Российская Федерация не может считаться безопасной третьей страной. Эстонские суды пришли к выводу, что в Российской Федерации существуют серьезные препятствия в отношении эффективного доступа к процедуре предоставления убежища, а также предоставляется некачественная защита прав лиц, ищущих убежище по политическим мотивам.

Часть общей головоломки

Некоторые из проблем, которые препятствуют предоставлению убежища беженцам из бывшего Советского Союза, являются частью более широкого изменений в видении ЕС своей миграционной политики. В 2016 году Европейская комиссия опубликовала предложения о пересмотре Общей европейской системы предоставления убежища в качестве реакции на так называемый «кризис беженцев». Концепция будет переработан на основе семи законодательных предложений по реформе, включая предложения по реформированию Дублинского регулирования и преобразованию Директивы о процедурах предоставления убежища и Директивы о квалификации в Правила, чтобы уменьшить различия в ставках признания и процедурах, принятых в государствах-членах Европейского Союза. Несмотря на некоторые позитивные изменения реформированных инструментов, скорость принятия окончательного решения о предоставлении убежища будет «замедлена». В целом эти предложения меняют ситуацию, - основное внимание будет уделяться «региону проживания» просителя. Иначе говоря, позитивных заявок станет меньше, политического давления на страны, ограничивающие права и свободы, - больше.

Проблема контроля

Реформа Дублинского протокола предлагает отказаться от существенной части ходатайств о предоставлении убежища. Новые требования фиксируют, что государства-члены первой регистрации оценивали, может ли проситель убежища переводится в «безопасную третью страну» или «первую страну убежища» или он должен быть подвергнут ускоренному обследованию для «безопасной страны происхождения». Также выдвигается требование, чтобы большинство просителей убежища оставались в первой стране ЕС, в которую они въезжают, за исключением случаев, когда их претензии не могут быть отклонены по вышеупомянутым основаниям. Это похоже на позицию Польши, выраженную в резолюции Сейма по дублинскому предложению. Предлагаемое Постановление о процедурах предоставления определяет понятия «безопасная третья страна» и «безопасная страна происхождения», делая их использование обязательным во всех государствах ЕС. Кроме того, вводятся обязательные списки не только для стран, которые предположительно безопасны для своих граждан (списки безопасной страны происхождения), но и для тех государств, которые считаются безопасными для лиц, обращающихся за защитой (третья безопасная страна), что подтверждается последними политическими обязательствами лидеров ЕС. Списки принимаются в соответствии с законодательством ЕС, хотя то же законодательство позволяет государствам-членам выйти за рамки своих возможностей, используя национальные списки или, в случае безопасных третьих стран, применять обновленную Концепцию в отдельных случаях даже при отсутствии списков. Вероятно, это приведет к увеличению числа заявителей, в том числе из стран бывшего Советского Союза без всякой гарантии в удовлетворении их требований. Возможности для получения защиты будут дополнительно сокращены с помощью предлагаемого Квалификационного регламента, новые требования обязывают государства отказываться от ходатайств о предоставлении убежища, если обнаружится, что проситель может получить защиту в другой части своей родной страны.

Уехать или возвратиться?

Большое количество беженцев, прибывших в Европу в 2015 году, также спровоцировало обеспокоенность Европейской комиссии и государств-членов, так как большинство из приехавших нелегалов заявили о намерении оставаться на территории Европейского Союза и не планировали покидать ЕС. Как следствие, увеличение числа обращений стало частью обсуждения, способна ли Европа «восстановить контроль» на своих границ. В Европейской повестке дня по миграции от 2015 года было предложено, чтобы третьи страны выполнили свои международные обязательства по возвращению своих собственных граждан, нерегулярно проживающих в Европе, а также, чтобы государства-члены применяли Директиву о возвращении. План действий ЕС свелся к ряду бюрократических директив, которые слабо исполнялись. Национальные интересы оказались выше интересов всего Сообщества. При этом евробюрократы настаивали на их добровольном возвращении, с условием сохранения «безопасности» для каждого отдельного просителя. Нынешний подход способствует сдерживанию миграции и устранению препятствий для возвращения за счет уменьшения гарантий добровольного отправления. В то же время реинтеграционные пакеты обеспечивают небольшую поддержку людям, которые только что вернулись в страну происхождения и обычно состоят из небольшой денежной суммы. В данном случае ЕС повторяет подходы, принятые в Нидерландах, которые, в частности, исключили украинцев из списков по оказанию дополнительной финансовой поддержки, но вернули поддержку в натуральной форме.

Выводы

Люди продолжают бежать из стран бывшего Советского Союза в поисках правовой и личной защиты, особенно из России, Украины, Армении, Грузии и Азербайджана. В то же время возводятся искусственные преграды, препятствующие пересечению польско-белорусской границы. Получаемый беженцами статус может сильно отличаться в зависимости от страны, в которой они ищут защиту, хотя это зависит и от специфики конкретного случая. Такие понятия, как «безопасная третья страна» и «безопасная страна происхождения» сегодня еще больше ограничивают доступ к основным правам. Нынешние изменения в европейском взгляде на эту проблему только усиливают тенденцию к непринятию беженцев. ЕС начинает делать ставку на внешнеполитические усилия с целью более плотного влияния на страны, нарушающие базовые права человека. Хотя при этом сохраняется риск того, что новая миграционная политика приведет к определенной коррекции понимания «прав и свобод» в самом Европейском Союзе. [1] Adam Hug (ed.), Shelter from the storm? The asylum, refuge and extradition situation facing activists from the former Soviet Union in the CIS and Europe, Foreign Policy Centre, April 2014, http://fpc.org.uk/publications/shelter-from-the-storm [2] Radio Free Europe has a regularly updated blog with news from the conflict, available at: http://bit.ly/2thYOdQ. [3] ILGA Europe has regular updates on the situation at: https://www.ilga-europe.org/Chechnya [4]  For example, see Human Rights Watch https://www.hrw.org/europe/central-asia/tajikistan [5] 41,470 Russian citizens applied for asylum in Europe in 2013 (source Eurostat). [6] European Asylum Support Office (EASO), Annual report on the situation of asylum in the EU+ 2016, July 2017, available at: http://bit.ly/2tPq48p, 14. [7] Ibid, 16. [8] Eurostat, migr_asyappctza. [9] Asylum Information Database (AIDA), Country Report Poland, 2016 Update, February 2017, available at: http://bit.ly/2mM3Fp8, 6. [10] AIDA, Refugee rights subsiding? Europe’s two-tier protection regime and its impact on the rights of beneficiaries, March 2017, available at: http://bit.ly/2ofhDAm, 29. [11] Eurostat, Table migr_asydcfsta, http://ec.europa.eu/eurostat/web/asylum-and-managed-migration/data/database [12] EASO, Annual report on the situation of asylum in the EU+ 2016, July 2017, 39. [13] See ECRE, Actors of Protection and the Application of the Internal Protection Alternative, European Comparative Report, October 2014, available at: http://bit.ly/2vfHEz5. [14] EMN, Ad-Hoc Query on asylum seekers from the Russian Federation, November 2013, available at: http://bit.ly/2uhOgzQ. [15] EMN, Ad-Hoc Query on asylum seekers from the Russian Federation, June 2015, Open Summary available at: https://www.udi.no/globalassets/global/european-migration-network_i/ad-hoc-queries/fi-compilation-on-asylum-applicants-from-the-russian-federation.pdf [16] Austrian Federal Administrative Court, Decision W111 2131009-1, November 2016, available at: http://bit.ly/2ubX6PU. [17] Polish Voivodeship Administrative Court, Decision IV SA/Wa 685/15, October 2015, available at: http://bit.ly/2uUBrcp. [18] AIDA, ‘France: Council of State upholds list of safe countries of origin’, January 2017, available at: http://bit.ly/2tBKHSI. [19] EASO Annual Report 2016. [20] See more at ECRE, Accelerated, prioritised and fast-track asylum procedures in Europe, May 2017, available at: http://bit.ly/2tsBE8D. [21] AIDA, Country Report Netherlands, 2016 Update, March 2017, available at: http://bit.ly/2lI2TJK, 46. [22] AIDA, ‘Poland: Worsening restrictions and refusals of entry at the Eastern border’, September 2016, available at: http://bit.ly/2u3XSih; ‘Poland: Access to asylum denied at the Eastern borders’, July 2016, available at: http://bit.ly/2tBgrqN. [23] AIDA, Country Report Poland, 2016 Update, February 2017, available at: http://bit.ly/2mM3Fp8, 16-17. [24] Polish Ministry of Foreign Affairs, ‘Wyjaśnienie MSZ w sprawie zarządzenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 8 czerwca 2017r’ (Explanation of the Ministry of Foreign Affairs on the regulation of the European Court of Human Rights of June 2017, unofficial translation by ECRE), available at https://goo.gl/JHNVrd. [25] See e.g. EASO, Annual report on the situation of asylum in the EU+ 2016, July 2017, 89, 101, 104; Human Rights Watch, ‘Norway/Russia: Don’t jeopardize asylum seekers’, 3 February 2016, available at: http://bit.ly/1Pgz3iF. [26] EASO, Annual report on the situation of asylum in the EU+ 2016, July 2017, 104. [27] Ibid, 101. [28] See European Commission, Proposal for a [Dublin IV Regulation], COM (2016) 270, May 2016; Proposal for [an Asylum Procedures Regulation], COM(2016) 467, July 2016; Proposal for [a Qualification Regulation], COM(2016) 466, 13 July 2016. See ECRE’s comments on the proposals at: http://bit.ly/2u4wMYr. [29] European Commission, Proposal for a Dublin IV Regulation, COM (2016) 270, May 2016, Explanatory Memorandum, 2. [30] Sejm, Resolution on the Commission proposal for a Dublin IV Regulation, October 2016, available at: http://bit.ly/2sBXGCu. [31] An EU list is already foreseen in the proposed Asylum Procedures Regulation, which includes Albania, Bosnia-Herzegovina, FYROM, Kosovo, Montenegro, Serbia and Turkey as safe countries of origin. [32] European Council, Conclusions 22-23 June 2017, available at: http://bit.ly/2tBl0Sb, para 23. [33] See European Commission, Action plan on return, COM(2015) 453, September 2015: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/communication_from_the_ec_to_ep_and_council_-_eu_action_plan_on_return_en.pdf ; Commission Recommendation of October 2015 establishing a “Return Handbook”, C(2015) 6250: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/commission_recommendation_establishing_a_return_handbook_for_member_states_competent_authorities_to_deal_with_return_related_tasks_en.pdf; On a more effective return policy in the European Union – a renewed action plan, COM(2017) 200, March 2017: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170302_a_more_effective_return_policy_in_the_european_union_-_a_renewed_action_plan_en.pdf ; Commission Recommendation of March 2017 on making returns more effective when implementing the Return Directive, C(2017) 1600: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6949-2017-INIT/en/pdf. [34] All countries differ in the reintegration package they offer and it depends on the country of origin. However, an example of reintegration support from Norway can be found here: http://iom.no/en/varp/vg [35] EASO, Annual report on the situation of asylum in the EU+ 2016, July 2017, 142. [36] Ksenia Volosovtsova, Going back with a future? The case of rejected asylum seekers returning from Norway to Russia, June 2014. https://brage.bibsys.no/xmlui/bitstream/handle/11250/218173/Going%20back%20with%20a%20future%3f%20KVolosovtsova.pdf?sequence=1&isAllowed=y [37] European Council, Conclusions 22/23 June 2017, available at: http://bit.ly/2tBl0Sb, paras 22-23. [38] European Commission, Readmission agreements, available at: http://bit.ly/2thDUfe. [39] EHRAC, ‘European Court rules Russia’s detention and deportation of Georgians ten years ago contravened Convention rights’, December 2016, available at: http://bit.ly/2tPNYxS. [40] ECtHR, Khamrakulov v. Russia, Application No 68894/13, Judgment of April 2015, available at: http://bit.ly/2fX300t. [41] See Civic Assistance Committee, Administrative Expulsion from Russia: Court Proceedings or Mass Expulsion? http://refugee.ru/en/news/deportations-from-russia-court-proceedings-or-mass-expulsion/ [42] For more information on ECRE’s recommendations on the Common European Asylum System, see ECRE Comments on our publications page available here: https://www.ecre.org/ecre-publications/
Добавил: Alter Idea Дата: 2017-12-13 Раздел: Блог-пост