Меню

От выборов к выборам: город в заложниках вертикали власти

Наше правительство если чем и поможет похвастаться, то это реформой местного самоуправления. Дескать, и полномочий стало больше, и финансовых возможностей, и коррупции поубавилось. Но так ли это на самом деле? местное самоуправление alter idea

Проблема эффективной модели управления коммунальным хозяйством в условиях господства монопольных компаний

Опыт развития малых городов в постсоветский период продемонстрировал необходимость пересмотра принципов функционирования городских экономик на законодательном и коммунальном уровнях. Не смотря на создание сети громад по всей территории Украины, это связано с отсутствием функциональной и финансовой самодостаточности городских предприятий; размытостью их формы собственности и монопольным положением региональных царьков, которые сконцентрировали в своих руках всю административную полноту местной власти. Что, в свою очередь, создает правовые и финансово-экономические условия для возникновения коррупционных схем управления городскими экономиками. На практике люди сталкиваются с использованием предприятиями, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, своего монопольного положения на рынке; бюрократизацией системы коммунального управления на основе административно-командных методов; доминированием политических, электоральных и социально-популистских мотивов при формировании тарифной политики; отсутствием у городских администраций правовых и экономических стимулов для модернизации коммунальных активов. Предварительный анализ показывает, что коммунальное имущество, как правило, не является единым самостоятельным хозяйствующим субъектом: оно используется в процессе хозяйственной деятельности профильной коммунальной компании как одна из составляющих ее собственности. Соответственно, объекты коммунального имущества не получают гарантий финансовой самостоятельности, то есть не имеют критериев оценки финансово-экономической эффективности.  В таком случае отсутствие  доходности от основной деятельности приводят к централизации финансовых потоков на уровне местной администрации. То есть определение эффективности управления коммунальным имуществом на основе показателей, которые рассчитываются исходя из  величины прибыли, является приблизительным и условным. Характерно, что в правовом отношении большинство компаний имеют смешанную форму собственности - частично коммунальную, частично государственную и частную. Причем кому принадлежат частные инвестиции – выяснить по официальным каналам практически невозможно. В процессе износа, списания, модернизации, переоснащения структура собственности коммунальных предприятий постоянно меняется -  как по отдельным объектам имущества, так и в целом. Причины такого изменения могут лежать как в экономической, управленческой, плоскости, так и в сфере политического саботажа структурных реформ. Добавочная размытость структуры источников финансирования городских/сельских предприятий создает предпосылки для возникновения конфликтных ситуаций между бизнесом и городскими администрациями. Отсутствие достаточного финансирования не позволяет проводить работы по реконструкции коммунальных сетей, реализовывать стратегические коммунальные проекты. Заметим, что украинское законодательство относят компании, занимающиеся жизнеобеспечением города, к так называемым «естественно-монопольным» структурам, которые регулируются мэрией и местным советом. То есть, с одной стороны, администрации практически силовым образом устанавливают тарифы на жилищно-коммунальные услуги, руководствуясь критериями условной экономической, а чаще всего персонально-карманной целесообразности. С другой стороны, рост тарифов и зависимость градообразующих предприятий от политической воли руководства городом не позволяют обеспечить высокое качество коммунальных услуг и реконструировать коммунальные сети. Вдобавок еще мэрия как то ли собственник, то ли распределитель (украинское законодательство четко не прописывает такого рода «несущественные» моменты) коммунального имущества заинтересована в перманентном доходов от использования коммунальной собственности, но одновременно препятствует росту тарифов на соответствующие услуги, - сказывается «электоральный» режим всей конструкции властной модели Украины. Отстраненность общины от механизмов  принятия конкретных решений «переводит» тарифную политику из сферы финансово-экономического регулирования в сферу политических и социальных манипуляций, особенно накануне выборов. Поэтому можно утверждать: тарифная политика в современных условиях представляет собой, скорее, политический, нежели экономический инструмент местного самоуправления. Фактически это означает провоцируемую региональными князьками убыточность большинства видов деятельности в сфере коммунального обеспечения. Соответственно, “эффективность управления коммунальным хозяйством” сводится к виртуализации амортизационных отчислений (они же – пресловутые ЖКХ), предназначенных для инвестирования в объекты коммунального имущества. Большинство объектов коммунального хозяйства морально устарели и требуют значительных капиталовложений. Дальнейшая эксплуатация этих объектов представляет реальную угрозу экологии городов. Данная ситуация также должна учитываться при определении эффективности использования коммунального имущества. Анализ эффективности коммунального управления может проводиться по следующим показателям. Состояние и движение основных фондов. Данный блок объединяет показатели, которые  характеризуют изменения в структуре коммунального имущества, в том числе и в отношении собственности, динамику его материального состояния, действия городских администраций по модернизации коммунального имущества. При этом следует учитывать динамику размежевания финансовых вложений в имущество по двум категориям. К первой относится поддержка и модернизация имущества, которая пребывает в коммунальной (государственной) собственности, а ко второй - к частному инвестору. Изменение незавершенного строительства. Показатели данного блока  отображают действия городских администраций и местных советов относительно объектов незавершенного строительства. Актуальным представляется анализ проблемы перераспределения строительных подрядов, организованных руководством городов, а также практики передачи, продажи земли под строительство. Расчеты с бюджетом. Административная бюджетная вертикаль практически не оставляет районным центрам возможности самостоятельно выживать, - 90% доходов «оседает» в областном и национальном бюджетах, а также на счетах коррупционных «неприкасаемых». Представляется интересным проследить динамику взаимозависимостей в рамках Финансово-бюджетных пирамид как по линии «центр-область-город», так и наоборот, «город-область-центр» без учета фактора новообразованных громад в связи с консервацией налоговой вертикали, сохраненной вопреки «административно-территориальной реформе». Тарифная политика.  Данный блок показателей характеризует, во-первых, деятельность коммунальных компаний в сфере формирования тарифной политики. Основная задача анализа – сопоставить планируемые (в рамках действующей тарифной сетки) и осуществляемые предприятиями затраты. Во-вторых, сопоставить стоимость реально предоставляемых услуг с декларируемыми.

Зависимость эффективности модели управления коммунальным хозяйством от политических и электоральных факторов

Отличие постсоветской модели коммунального управления от украинской модели заключается прежде всего в смещении управленческих акцентов. Так, если до 1991 года основное внимание уделялось развитию крупных коммунальных систем, в первую очередь областных и индустриальных центров, то в настоящее время актуализируется проблема инфраструктурной модернизации всех городов «в принципе». Однако проблема взаимозависимости между областным центром и районным городом продолжает оставаться актуальной. Изношенность городской инфраструктуры, финансовая и бюджетная зависимость от областного и центрального бюджетов, консервация советских методов управления – все это только видимые причины неэффективности местных экономик. Харьков alter idea Кроме того, на протяжении 1990-х годов четко обозначился процесс фактического перехода коммунальных предприятий в собственность местной бюрократии, которая в большинстве своем сформирована из представителей советской партийно-коммунистической номенклатуры, в одночасье ставшей «олигархами». В этой связи основной задачей местной элиты, действующей в логике административно-командного управления, остается сохранение собственного контроля над всеми городскими предприятиями. То есть региональные цырьки стали активными участниками приватизационных процессов, которые в дальнейшем позволили им перевести местные экономические системы в сферу скрытого личного контроля. Предприятия, юридически оставаясь в коммунальной собственности, оказались частными и приносящими прибыль местной элите. Городские общины в таких условиях вытеснены из сферы принятия властных решений и лишены какого-либо влияния на формирование коммунальной политики своих населенных пунктов.

Девальвация коммунальной политики

Предварительный анализ показывает наличие нескольких факторов, влияющих на развитие коммунальных экономик малых и средних городов. Во-первых, консервация местных элит. Это связано с тем, что, в отличие от больших городов, процесс ее рокировки проблематичен из-за отсутствия контр-элит, способных быть выразителями интересов части горожан. Небольшая численность населения города дает возможность руководителям органов местного самоуправления получить тотальный контроль над всеми сферами экономической, информационной и политической жизни города. ЖКГ alter idea Во-вторых, главной особенностью новейшей коммунальной политики этих городов является взаимозависимость администрации и бизнеса. Опасность такого положения дел в том, что “хозяева города”, с одной стороны, формируют стандарты функционирования местных экономик, а с другой, являются контролирующими органами, которые следят за качеством предоставленных услуг. К тому же на данный момент времени нет нормативно-правовой базы, которая бы гарантировала достаточную прозрачность хозяйственной деятельности руководителей органов местного самоуправления. В результате создаются условия для конструирования бюрократически-административной модели коммунального уровня, не ориентированной на стратегическое планирование развития городского хозяйства. В-третьих, в условиях изменения электоральных настроений населения бюрократическая верхушка в целях самосохранения вынуждена адаптироваться к тем или иным общественно-политическим запросам. В результате от выборов к выборам происходит их переориентация на ту или иную политическую силу, способную предоставить им гарантии личной экономической и финансовой безопасности. Соответственно, речь идет и о получении гарантий неизменности господствующей модели управления городским хозяйством. Можно предположить, что такая политическая и экономическая мимикрия элит является обоюдовыгодным процессом, так как позволяет партийным представителям найти административную поддержку в городе, а местной бюрократии –  выстроить приятельские коррупционные схемы сотрудничества между коммунальными властями, «своим» бизнесом и «своей» партийной элитой. В условиях правового вакуума правящая городская элита, с одной стороны, продолжает аккумулировать в своих руках коммунальные активы города. С другой, санкционирование той или иной предпринимательской деятельности сводится к неформальному участию власти в санкционированном бизнесе. Следует отметить еще один аспект проблематики – взаимосвязь городов-сателитов (областных центров) и городов-карликов (райцентры, малые города). Речь идет о высокой степени финансовой зависимости малых средних городов от областных центров и субвенций из национального бюджета. Такая зависимость приводит к социально-экономической, управленческой  политической ориентированности на центр. Дефицит местных финансов, экономическая зависимость местной элиты от политических пертурбаций областных и национальных элит создает предпосылки для снижения уровня экономической эффективности местных предприятий, оттока квалифицированных кадров, потери перспективы развития городской инфраструктуры. То есть управленческие элиты малых городов, получив политическое покровительство, просто не заинтересованы в разработке и реализации эффективной коммунальной политики и развитии коммунального хозяйства.

Отсюда вытекают общие выводы, демонстрирующие принципы девальвации коммунальной политики Украины.

  1. Сформированные в 1990-х гг. модели управления коммунальным хозяйством являются экономически неэффективными вследствие финансовой зависимости местных элит от партийно-политических позиций «своей» части политического класса.
  2. Смена электоральных циклов кардинальным образом не влияет на коррекцию коммунальной политики вследствие господства устоявшейся взаимозависимости между местной бюрократией, бизнесом и партийными ячейками.
  3. Реальные проблемы ЖКХ, как и региональных экономик, сводится к противоречию между стремлением сбросить на места все социально-экономические обязательства за счет создания громад и намеренным укреплением налоговой вертикали, в результате чего словная «политика» доминирует над «экономикой», что, в свою очередь, не позволяет даже идеально выстроенным реформам обрести их конечный практический смысл, то есть улучшить жизнь простых людей.
Добавил: Alter Idea Дата: 2018-07-17 Раздел: Госстрой
в начало