Меню

Как заставить работать государственные институты

Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон решают вековую загадку экономики, используя образы Левиафана Гоббса и королеву из "Алисы в Стране Чудес". Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон, авторы ведущей теории о причинах богатства народов, вносят очередной вклад в решение возрастной загадки экономики. В своей книге "Почему нации приходят в упадок" они показали, что в основе процветания стран - не культура или география, а институты, которые наделяют властью и возможностями широкие слои населения. Книга стала мировым бестселлером и абсолютным нон-фикшн рекордсменом в Украине с тиражом в более 30 000 экземпляров . Выход продолжения "Наций" планируется в следующем году. Впрочем, ознакомиться с новыми идеями авторов можно уже сейчас: многочисленные лекции и публикации раскрывают, что они готовы предложить миру снова. Как построить инклюзивные институты? Каким должно быть государство, и как заставить его работать в интересах общества? Новые концепции заворачиваются в еще более яркие образы и подтверждаются не менее захватывающим историческим анализом и помогают в решении затяжного квеста об экономическом развитии Украины. Книга "Почему нации приходят в упадок" базируется на пятнадцатилетних исследованиях на грани экономики, истории и политической науки и объясняет причины разногласий в экономическом и социальном развитии многих стран. Почему одним государствам удалось стать успешными, обеспечить достойный уровень жизни своих граждан, в то время как другие провалились - остановились в развитии, обеднели или скатились в полный хаос. Этот вопрос беспокоил экономистов со времен Адама Смита. То есть, от зарождения экономической науки. До этого, успехи и провалы государств объяснялись особенностями культуры, (не) компетентностью государственных лидеров, географическими и климатическими различиями ... Хотя эти теории много говорили о провалах отдельных стран, они не смогли объяснить общей картины и первопричины проблем. Открытым оставался вопрос, почему географически и культурно похожие страны иногда достигли противоположных экономических результатов. Аджемоглу и Робинсон показали, что в основе успехов и провалов стран лежит не культура или география, а вопрос распределения власти в обществеПолитические и экономические институты задают своеобразные "правила игры", определяют, кому принадлежит власть, как распределяются ресурсы и возможности. Если институты наделяют властью узкие группы "избранных", такие страны в среднем развиваются хуже. Если власть, а с ней доступ к ресурсам и возможностям получают широкие слои населения, такие страны получают благоприятную траекторию, лучше реагируют на "вызовы истории" и в конце концов приходят к процветанию. Идеи Аджемоглу и Робинсона стали доминирующими в дискурсе об экономическом развитии, вывели институциональную экономику с периферии экономической науки в мейнстрим и приблизились к модели универсального объяснения логики развития государств. Впрочем, многие вопросы оставались открытыми, или же потребовали более развернутых ответов. Например: как строить инклюзивные институты; какова в этом роль общества; что именно должно делать общество, чтобы заставить государство работать в интересах большинства; сильным или слабым должно быть государство, чтобы привести страну к процветанию? На успехе "Наций" авторы не остановились и продолжили работу над расширением нарратива. В многочисленных лекциях и исследованиях они предлагают новые концепции, которые будут положены в основу следующей книги. Вновь образы "закованного Левиафана" и "Красной Королевы" рискуют стать такими же виртуальными, как понятие инклюзивных учреждений. Они обещают привести дискуссии о причинах процветания и оптимальной силе государства в их логическом завершении.

Породы Левиафанов или какими бывают государства

Левиафан - это библейское морское чудовище. Английский классический философ Томас Гоббс использует его как образ деспотического государства.

Государство как чудовище

В выдающемуся трактате Гоббса, люди создают государство-Левиафан, чтобы защитить себя и избежать войны "всех против всех" в условиях анархии. Создавая мощное чудовище, люди надеются, что Левиафан защитит их, сделает их жизнь лучше и безопаснее. Под страхом неминуемого уничтожения "люди отказываются от части своих естественных прав и негласным общественным договором наделяют ими государство-Левиафана". Впоследствии Левиафан становится слишком мощным и сам лишает людей всего. Укрепляясь, он претендует "не только на управление людьми, но и на их имущество, жизнь и, что самое ужасное, на их внутренний мир и религиозные убеждения". Аджемоглу и Робинсон используют образ Левиафана чтобы объяснить, какими бывают государства и как заставить их работать на пользу общества. Государство призвано защитить общество от внешних угроз и внутреннего беспорядка. Но, приобретая могущество, оно само может эксплуатировать людей, чрезмерно вмешиваться в их жизнь или перераспределять общественное благо в пользу "избранных". Гоббсовское деспотическое государство, доминирующее над обществом, авторы называют "деспотическим Левиафаном", а кроме деспотического, выделяют еще три разновидности государства. Отсутствующий Левиафан - это общество , оно не имеет эффективного государства, способного решать конфликты, координировать процессы и обеспечивать публичные блага. Власть Отсутствующего Левиафана слаба и не способна выполнять свои функции. Например, государства с меняющимися границами или наличием нескольких центров власти, рассматривается как форма распада и провала государства. Современные примеры - Центрально-Африканская Республика или Афганистан. Сюда же можно добавить Украину, но с той оговоркоц, что у нас произошел некроз имперских политических институтов, а новых еще не создано. Бумажный Левиафан. Это "распущенное" и неэффективное государство, способное злоупотреблять своей властью. Это ситуация, когда государство имеет определенную силу и может эксплуатировать или даже репрессировать общество по отдельным вопросам, но плохо выполняет свои функции, такие как разрешение конфликтов, соблюдения прав, создание качественных публичных благ. По ряду признаков украинское государство также относится именно к этому типу. Деспотический Левиафан. Ситуация, когда государство сильно, а общество слабо. Оно способно как репрессировать общество, так и обеспечивать качественные публичные блага, но использует свое могущество чаще для репрессий и доминирования над обществом, чем для решения его проблем. Такое государство может без согласия граждан решать, что обществу нужно, какие блага создавать и в каком направлении развиваться. А общество не способно принимать активное участие в политическом процессе. Как Советский Союз, инвестировал в человеческий капитал, скорее, для выполнения целей режима, чем для реализации человеческого потенциала. Или современный Китай, где государство обеспечивает экономический рост, но доминирует над обществом, определяет траекторию его развития и наращивает ресурсы для контроля граждан. Закованный Левиафан или Инклюзивное Государство. Это государство, способное выполнять свои функции, решать конфликты и обеспечивать качественные публичные блага именно потому, что находится под постоянным наблюдением общества. На этом типе мы сосредоточим внимание. В случае закованных Левиафанов, между государством и обществом устанавливается баланс власти. Это создает стимулы для государства реагировать на запросы общества и приводит к формированию государственной состоятельностиЗакованный Левиафан - секрет прогресса государств, которым удалось достичь экономического процветания. В обществах, где "обуздали" Левиафана, большинство граждан имеют обеспеченную жизнь и свободу от насилия со стороны государства или других групп населения. Современные примеры - весь "клуб" богатых демократических стран. Именно характер отношений между государством и обществом определяет, насколько сильной будет государство. Сложившийся тип государства, в свою очередь, влияет на уровень и безопасность большинства граждан. Различные типы государств определяют их способность выполнять те или иные функции:
Способность государства к: Отсутствующий Левиафан Бумажный Левиафан Деспотический Левиафан
Разрешение конфликтов, поддержание порядка, соблюдение прав Сильные могут доминировать над слабыми. Когда нет общей силы, сдерживает людей, общество оказывается в состоянии, который Гоббс называет "warre" - каждый против каждого, или война всех против всех Ничем не сдержанное государство способно доминировать над обществом и может злоупотреблять этим доминированием Ничем не сдерживаемое государство способно доминировать над обществом и может злоупотреблять этим доминированием
Обеспечение публичных благ и создание качественных государственных услуг При отсутствии государства, это практически невозможно Публичные блага, как правило, обеспечиваются в недостаточном количестве или качестве Чрезмерно сильное государство предоставляет только те публичные блага, которые считает необходимыми, а общество не способно на это влиять
Создание условий для экономического роста Возможно лишь незначительный рост Рост неустойчивый и слишком зависящий от действий государства Рост неустойчивый и слишком зависящий от действий государства
Особенно интересны неэффективные и авторитарные государства, выраженные в образах Бумажного и Деспотического Левиафанов. Их объединяет то, что государство доминирует над обществом, а общество не имеет достаточно инструментов для ограничения злоупотребления этим доминированием. Закованный Левиафан отвечает на эту проблему и ставит долгожданную точку в дискуссии по вопросу, сильной или слабой должно быть государство.

Заковать, а не убивать: почему не правы ни автократы, ни либертарианцы

Последние взгляды на оптимальный размер и силу государства хорошо представлен в противостоянии автократов и либертарианцев. Автократы утверждают, что для порядка и развития государство должно быть сильным, а власть концентрироваться в центре или в одних «сильных руках». Граждане имеют ограниченное или только формальное влияние на политический процесс. Либертарианцы же выступают за максимизацию личной и политической свободы и минимизацию роли государства. Анархо-капиталисты - часть либертарианцев с крайними взглядами на роль государства, выступают за ликвидацию централизованного государства в пользу индивидуального суверенитета в условиях свободного рынка (здесь умышленно приведена именно крайняя позиция - не для критики либертарианства как такового, а для демонстрации идеи Закованного Левиафана). Аджемоглу и Робинсон показывают, что ответ лежит не на одном из полюсов, а где-то посередине. Не у слишком сильного или слишком слабом государстве, а в балансе власти между государством и обществом. Их теоретические модели и исторические примеры показывают, что каждая из крайностей ведет к плохим результатам, таких как слабая экономика, насилие и доминирование одних групп над другими. Когда государство очень сильно, оно способно подавлять и эксплуатировать общество. Ничем не ограниченная власть политиков и чиновников позволяет им и приближенной к ним элите злоупотреблять своим положением. Если государство слишком сильная, общество в конце концов оставляет попытки контролировать ее. Коррупция и злоупотребление властью, насилие и репрессии в отношении меньшинств и несогласных, ограничения прав и свобод граждан - лишь некоторые из последствий чрезмерно сильного и ничем не ограниченного государства. Такие диктаторы-долгожители с неограниченной властью, как Мобуту, Мугабе или Дювалье с Гаити не слишком способствовали развитию своих стран, приравнивая цели государства к системам организованного бандитизма. Из-за возможности злоупотреблять властью, сильное государство как таковое - вовсе не панацея, и само может стать источником доминирования, насилия и хаоса. Например, Китай, который использует новейшие системы сбора данных о гражданах для их контроля. Или преследования меньшинств рохинджа в Мьянме, возникшее не в результате провала государства, а фактически им осуществлялось. Противоположная крайность - когда общество очень сильно относительно государства - не менее опасна. Чрезмерно сильное и ничем не сдержанное общество или общество, где государство теряет способность управлять, может сделать невозможным развитие или вызвать полный хаос. Государство должно быть централизованным и достаточно сильным, чтобы выполнять свои функции: собирать налоги, сохранять границы, защищать территорию, и поддерживать порядок. В политической науке способность государства выполнять свои функции выражается термином "государственная состоятельность" - State Capacity. Государственная способность сильно коррелирует с уровнем благосостояния страны. Собираемость налогов alter idea Слабые государства практически не способны достигать экономических успехов. Вследствие крайней слабости или отсутствия государства, общество не способно институционализировать практику разрешения конфликтов и создавать важные для экономического роста публичные блага, такие как инфраструктура, образование, медицина. Неспособность государства контролировать всю территорию страны может провоцировать насильственной борьбе различных групп за доминирование и ресурсы, что делает невозможным реализацию либертарианского принципа свободы.

Крайний пример: общество без государства

Кроме риска анархии и конфликтов, существуют примеры обществ, давление и сила которых не позволяют возникнуть государству с его полезными функциями. Даже сегодня некоторым обществам удается существовать в мире, имея крайние формы государственных структур. Например, народ Тив (The Tiv) в Нигерии существует вообще без централизованной власти. В силу местной культуры и верований, люди, которые становились слишком влиятельными, обвинялись в колдовстве. Это не позволило возникнуть институту вождей и эволюционировать государственным структурам. Аджемоглу использует Тив как крайний пример: когда очень сильное или неконтролируемое общество мешает возникновению дееспособного государства, оно останавливается в своем развитии. Когда сила общества не уступает силе государства и обществу удается заковать Левиафан. Левиафан - государство в лице ее институтов и правителейЗаковывание Левиафана - процесс, когда граждане, не относящиеся к элите, устанавливают контроль над действиями государства, институционализируя механизмы сдержек и противовесов. Как только в обществе возникает процесс, когда граждане «укрощают» Левиафана, это не только прокладывает путь к свободе от произвола государства, но и фундаментально меняет характер политического процесса. Укрощенная сила ведет к еще большей силе. Государство может и должно быть сильным, чтобы выполнять свои функции, но, вопреки автократам, эта сила должна ограничиваться и контрбалансуватися силой общества. Государство, способное поддерживать безопасность граждан, решать конфликты, создавать публичные блага и проводить качественную политику, нуждается в сильном обществе, а не в сильном лидере или в неоспоримой монополии на насилие. Могущество государства должно существовать не само по себе, а только под контролем общества. Общество должно не укорачивать силу государства, а обуздать ее и эксплуатировать в свою пользу, накладывая ограничения на власть политиков и чиновников. Общественный контроль над "деспотом" не только сдерживает деспотизм, но и прокладывает путь к свободе от произвола, доминирования и угрозы насилия. Ограниченное государство начинает применять свою силу на благо общества, в результате усиливает и общество, и само себя. Политики и чиновники могут быть заинтересованы в росте экономики, но они также могут быть заинтересованы в получении собственной выгоды-ренты, если есть такая возможность. Ограничения на власть перекрывают источники ренты и меняют стимулы властителей. При отсутствии возможностей злоупотреблять, единственный смысл сохранять должность - хорошо выполнять свою работу и совершенствовать необходимые для экономического роста учреждения. Что сдерживает власть. Роль оков, через которые общество контролирует государство и предотвращает злоупотребления элиты, выполняют "механизмы сдержек и противовесов" и другие механизмы ограничения власти. Это понятие используется в экономике и политической науке. В узком смысле Checks and Balances обозначают распределение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, что позволяет им сдерживать злоупотребления друг друга. В более широком смысле, к механизмам ограничения власти могут относить медиа, системы контроля за выборами, электронное управление, или другие государственные, бюрократические и общественные механизмы, ограничивающие злоупотребления и дают в руки граждан инструменты контроля за государством. Такие механизмы общества, как правило, возникают в протестах, а затем институционализируюися для закрепления своей силы и влияния на государство. Как формируются Checks and Balances. Концепция закованного Левиафана олицетворяет процесс, в котором общества мобилизуются для того, чтобы оказывать давление на государство. Это происходит из-за мобилизации и самоорганизации людей, толкающих изменения. Например, протесты. Аджемоглу и Робинсон путем к процветанию называют построение инклюзивных институтов, распределяющих власть и ресурсы в интересах всего общества, а путем к их построению - коллективные действия и борьбу граждан за свои права.
Джеймс Робинсон в интервью VoxUkraine утверждает: "люди, недовольные распределением власти в обществе и страдающие от несправедливости экстрактивных институтов, должны мобилизоваться, чтобы изменить баланс власти в интересах общества и заставить государство действовать в интересах граждан".
Впрочем, мобилизовать большое количество людей на протесты просто из-за существования "collective action problem" - каждый получает выгоду от борьбы общества за свои интересы, но по отдельности недостаточно заинтересован присоединяться к протестам из-за наличия собственных интересов и понимания, что за него это может сделать кто-то другой. Чтобы общество было способно к быстрой мобилизации на протесты, а с другой стороны, не надеялось только на протесты в будущем, оно должно уметь институционализировать свою силу - делать ее более формальной, организованной и постоянной. Это может происходить из-за объединения групп и создание организаций, выполняющих функции контроля государства и сотрудничества с ней. Свободные и общественные медиа, объединение групп по интересам, организации активистов, организации, осуществляющие мониторинг власти или государственных расходов. Итак, чтобы заковать Левиафана нужны: способность общества к коллективным действиям и мобилизации -> наложение ограничений на власть -> институционализация. Заковали. Что дальше?

Назад к диалектике: вечную дилемму противостояния государства и общества решает Королева из "Страны Чудес"

Если обществу удалось обуздать Левиафана: суметь к коллективным действиям, мобилизоваться, наложить ограничения на злоупотребление властью и начать институционализовувать свою силу, оно предстает перед новым вызовом - удержать Левиафан в "оковах", даже если он будет усиливаться. Авторы отвечают на этот вызов концепции "Красной королевы". В выдающемся произведении Льюиса Кэрролла "Алиса в Стране Чудес" персонаж, известный как Красная Королева говорит: "нужно бежать со всех ног, чтобы хотя бы оставаться на том же месте". Аджемоглу и Робинсон используют этот образ и показывают чтобы удержать государство закованным и подотчетным, общество должно само усиливаться с той же скоростью. Ведь мир не стоит на месте. Даже ограниченное государство непременно будет укрепляться, получая новые инструменты доминирования. Для удержания Левиафана в кандалах и сохранения благоприятного статуса-кво, общество должно усиливаться в унисон с государством. Закованный Левиафан образует процесс, в котором государство и общество увеличивают силу и поддерживают баланс сил в вечном соревновании друг с другом. Это помогает как стимулировать способную государство работать на повышение благосостояния населения, так и развивать мобильное и активное общество. Сильное государство и сильное общество сосуществуют не в статике, а только в динамике. Они контрбалансуют и сдерживают друг друга, предотвращая доминирование одной из сторон и обеспечивая развитие друг друга. Этот динамический эффект и является эффектом "Красной Королевы", который нужно добиваться после заковывания Левиафана. Он объясняет, как государства становятся сильными и успешными. Аджемоглу утверждает, что государствоспособность возникает из соревнования между гражданским обществом с одной стороны и элитой и институтами, которые оно контролирует, с другой. Между ними идет постоянная борьба. Поскольку государство постоянно старается доминировать над обществом, оно формирует институциональную способность в свою пользу и для своего усиления. Чтобы предотвратить чрезмерное укреплению государства, общество инвестирует в средства координации, такие, как медиа и собственную организационную способность. В результате этой борьбы формируются общества и государства различной силы и способности. Если баланс власти смещается в пользу государства, возникает Деспотический или Бумажный Левиафан. Если в интересах общества - Отсутствующий Левиафан. Если устанавливается баланс силы, возникает "справедливый" и производительный Закованный Левиафан, долгое существование которого поддерживается эффектом Красной Королевы.

Nations Born in USSR

Похожие исторические процессы могут иметь очень разные последствия в зависимости от соотношения власти между государством и обществом. Развал Советского Союза поставил многие страны перед необходимостью масштабных изменений. Впрочем, успехов удалось достичь тем постсоветским странам, которые при переходе имели сильное гражданское общество и не имели сильных авторитарных правительств для его подавления (Bruszt et al. 2010). В переходных условиях слабых институтов, сильное гражданское общество не позволяло государственным лидерам сместить баланс власти в свою пользу, сдерживало их от злоупотреблений, заставляло устанавливать ограничения на власть. В результате, такие страны, как Украина и Польша - похожие по уровню благосостояния, но отличные по силе и консолидации обществ, - стали на различные траектории развития и достигли разных успехов. Так же сегодня: в странах, где политики стараются ослабить институты и сконцентрировать власть в своих руках, надежда именно на то, что общество мобилизуется, усилится и не позволит этого. На графике - "коридор", по которому движутся страны, если им удается сохранять баланс силы между государством и обществом. Важно попасть в коридор и не выпадать. Когда общество и государство движутся с одной скоростью, согласно эффекта Красной Королевы, они остаются в коридоре и оба усиливаются. Если баланс смещается в пользу одной из сторон, она получает доминирование, а страна выпадает из коридора и теряет сбалансированное развитие. Сильное-общество-государство alter idea

Ошибка Хайека, или Почему Скандинавия процветает

В середине ХХ века Великобритания начала масштабную реформу системы социального обеспечения. Основным автором реформы считается экономист и политический деятель Уильям Беверидж. Ее основной документ - "Отчет Бевериджа" - предлагал широкий план реформирования социальной политики страны. Реформы Бевериджа стали британским эквивалентом того, что делали социальные демократы в Скандинавии. Они укрепляли государство и расширяли сферы его вмешательства в экономику, увеличивали налогообложение и перераспределение, усиливали профсоюзы. Нобелевский лауреат по экономике Фридрих фон Хайек считал это ужасной идеей. Его книга, критиковавшая реформы Бевериджа, получила название "Путь к рабству". Хайек считал, что нужно быть осторожным с усилением административной способности государства; что новая политика и институты постепенно подорвут «дух общества», сильное государство ограничит способность общества к мобилизации снизу. В терминах "Красной Королевы" Хайек предупреждал, что, усиливая государство, западные общества рискуют выпасть из «коридора развития". Но, этого не произошло. Аргумент Аджемоглу: Хайек ошибся, поскольку не учитывал динамический эффект Красной Королевы. Укрепление государства - не проблема, если параллельно укрепляется общество. Если государство становится сильнее, получая больше ресурсов и полномочий, общество может реорганизоваться и укрепить собственную состоятельность. Это произошло во многих западноевропейских странах: в определенной степени в Великобритании и значительно больше в скандинавских странах. В ответ на рост государственной бюрократии, возникли новые способы общества удержмвать ее подотчетной.
В ответ на вопрос, как реагировать на новые вызовы государства, Аджемоглу отвечает: "Balance of Power, Balance of Power, Balance of Power".
Если государство перетягивает одеяло на свою сторону, то же самое должно делать общество - на усиление государства реагировать увеличением способности к мобилизации и институционализировать свою силу - строить институты, обеспечивающие широкое участие граждан в политическом процессе и ограничивать власть политической элиты и олигархических интересов. То же самое предлагается в ответ на новые глобальные вызовы: автоматизация рабочих мест, глобализация, монополизация, безработица развитых стран и проблема неравенства, война с терроризмом, социальные медиа, фейковые новости и угрозы демократии. Появление новых вызовов порождает новые требования к государству со стороны общества. Чтобы оставаться в коридоре, общества должны поддерживать баланс власти и создавать новые институты для контроля все более сложной власти государственных институтов.

Движется Украина к "коридору"?

Баланс власти смещен в сторону коррумпированного государства и влиятельной элиты. Представители политической и связанной с ней бизнес элиты способны устанавливать рыночные монополии, контролировать политические партии и ключевые медиа. Из-за нехватки внутренней независимости, разные ветви власти недостаточно ограничивают злоупотребления друг друга. Коррупция в судах позволяет политикам, чиновникам и их приближенным избегать ответственности за злоупотребления, давая им лучшие возможности в обществе и бизнесе. Неэффективность бюрократии дает должностным лицам доступ к коррупционной ренты и пространство для злоупотреблений. Медиа в руках представителей крупного бизнеса и политически связанной элиты теряют функцию общественного контролера и превращаются в мощный политический инструмент. Даже при наличии выборов, без работающих механизмов сдержек и противовесов, общество не располагает достаточными инструментами для контроля своих лидеров и ограничения политического произвола. Впрочем, несколько революций и дальнейшая консолидация гражданского общества сместили баланс сил. Это позволяет утверждать, что Украина движется к "коридору". Особенно в последние годы, общество значительно укрепило свои позиции в отношении государства. Оно еще слабо институционализировано и полно внутренних противоречий, а отдельные его группы несут деструктивный потенциал. Впрочем, процессы последних лет - попытка гражданского общества обуздать Левиафан из-за протестов и обличения злоупотреблений, создания многочисленных общественных и волонтерских организаций, протискивания представителей общества в коридоры власти и через институционализацию ограничений на злоупотребления. Такие шаги, как создание независимых антикоррупционных органов, децентрализация власти, наблюдательные советы государственных предприятий, ProZorro, открытые данные, инициативы электронного управления,декларирования богатства должностных лиц и т.д., дают обществу инструменты надзора и контроля за действиями государства, как и надежду шаг за шагом установить вожделенный баланс и наконец стать на благоприятную траекторию развития. Источник: Лигабизнесинформ
Добавил: Alter Idea Дата: 2018-10-30 Раздел: Госстрой